2018年10月13日，国务院印发《优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》（国发〔2018〕37号，以下简称《工作方案》）。
《工作方案》旨在深入推进“放管服”改革，对标国际先进水平，创新监管方式，优化通关流程，提高通关效率，降低通关成本，营造稳定、公平、透明、可预期的口岸营商环境，促进外贸稳定健康发展。
新华社10月19日的报道中概括了《工作方案》围绕“减单证、优流程、提时效、降成本”等明确的20条具体措施：
在“减单证”方面，按照“能取消的就取消、能合并的就合并、能退出口岸验核的就退出口岸验核”要求，进出口环节验核的监管证件在今年11月1日前由86种减至48种，除安全保密需要等特殊情况外，2020年底前，监管证件全部实现网上申报、网上办理。
在“优流程”方面，深化全国通关一体化改革，推进海关、边检、海事一次性联合检查；全面推广“双随机、一公开”监管，从一般监管拓展到常规稽查等全部执法领域；推广应用“提前申报”模式，非布控查验货物抵达口岸后即可放行提离；推进关税保证保险改革，推行进口矿产品等大宗资源性商品“先验放后检测”，推广第三方采信制度。
在“提时效”方面，推进口岸物流信息电子化和口岸查验智能化，提高口岸物流服务效能和查验准备工作效率，加快建设多式联运公共信息平台，创新边境口岸通关管理模式，加快开通农副产品快速通关“绿色通道”；加强国际贸易“单一窗口”建设，主要业务应用率2018年底前达到80%，2020年底前达到100%。到2021年底，整体通关时间比2017年压缩一半。
在“降成本”方面，加强口岸通关和运输国际合作，清理规范口岸经营服务性收费，严格执行行政事业性收费清单管理制度，未经国务院批准，一律不得新设涉及进出口环节的收费项目，今年10月底前对外公示口岸收费目录清单。公开通关流程及物流作业时限，建立口岸通关时效评估机制。到2020年底，相比2017年集装箱进出口环节合规成本降低一半。
20条措施的落实部门中绝大部分有“海关”的影子，作为专业的海关咨询机构，我们将为您逐一解读这20条措施。
一方面，这些措施含金量满满，蕴含大量商机，希望我们的解读能够帮助您准确把握政策方向，充分享受改革红利，另一方面，改革一定会“触及利益”甚至“触及灵魂”，进出口企业同样应当充分关注政策变化隐含的风险，避免“踏错节奏”。
20条措施分为5大方面：
（一）简政放权，减少进出口环节审批监管事项。
（二）加大改革力度，优化口岸通关流程和作业方式。
（三）提升通关效率，提高口岸物流服务效能。
（四）加强科技应用，提升口岸管理信息化智能化水平。
（五）完善管理制度，促进口岸营商环境更加公开透明。
（一）简政放权，减少进出口环节审批监管事项
原文：
1.精简进出口环节监管证件。取消一批进出口环节监管证件，能退出口岸验核的全部退出。2018年11月1日前需在进出口环节验核的监管证件减至48种；除安全保密需要等特殊情况外，通过多种形式全部实现联网、在通关环节比对核查。（相关部门按职责分工负责）
解读：
据海关总署党组成员、国家口岸管理办公室主任张广志介绍，目前进出口环节验核的监管证件有86种，11月1日前减至48种，减少38种，减幅44.2%。
此次减少近一半的监管证件，力度不可谓不大，对外贸进出口企业当然是一大利好同时，证件联网、通关比对核查的要求不仅涉及海关要求的证件，而是“全部实现”，因此，有理由期待由海关通关环节“一步”实现多部门证件的比对核查工作，这将极大提高整体的口岸通关效率。
需要提请大家注意：一是密切留意近期政策公告，了解减少了哪些证件，二是准确理解“减少”既包括“取消”也包括“退出”，因此，有的证件确实是不再需要办理，而有的证件只是“不再在进出口环节验核”，仍然需要办理，只是会转到后续环节验核而已。
原文：
2.优化监管证件办理程序。除安全保密需要等特殊情况外，2020年底前，监管证件全部实现网上申报、网上办理。（相关部门按职责分工负责）
解读：
这是简政放权在减少证件和通关环节比对核查之后的进一步延伸，在申报、办理环节推进网上操作，“让数据多跑路，让企业少跑腿”。
对进出口企业来说，同样需要关注那些证件仍然需要办理，什么时候已经实现网上操作等问题，避免落后于改革的发展。
（二）加大改革力度，优化口岸通关流程和作业方式
原文：
3.深化全国通关一体化改革。推进海关、边检、海事一次性联合检查。海关直接使用市场监管、商务等部门数据办理进出口货物收发货人注册登记。加强关铁信息共享，推进铁路运输货物无纸化通关。2018年底前，海关与检验检疫业务全面融合，实现“五统一”：统一申报单证、统一作业系统、统一风险研判、统一指令下达、统一现场执法。（海关总署牵头，商务部、市场监管总局、移民局、交通运输部、民航局、中国铁路总公司按职责分工负责）
解读：
“全国通关一体化”≠“全国海关通关一体化”，确切地说，“全国通关一体化”＞“全国海关通关一体化”，近年来，相信进出口企业已经深切感受到了海关“通关一体化”改革的力度和带来的便利，下一步，“一体化”将不再是海关内部的动作，而是扩展到口岸各部门的“一体化”，贸易便利化的程度必将随之继续不断提高，以原文中明确要求的“海关、边检、海事一次性联合检查”为例，将是在海关与原商检融合之后，口岸环节进一步简化手续的实际举措。
海关直接使用市场监管、商务等部门数据办理进出口货物收发货人注册登记，将是一项“触及利益”的改革，改革的推进将是下一个对海关监管乃至外贸进出口体制产生深远影响的重要力量，值得密切关注。之所以这样说，至少有以下3方面理由：对海关来说，“企业注册”工作将简化为数据的接收，不再审核，海关部门设置、职责分工以及工作流程都将因此做出调整；对市场监督、商务等部门来说，数据的应用范围扩大，意味着数据的“扩容”和“升值”；对进出口企业来说，直接的影响是无需办理海关“注册”、“年报”等手续就可以开展进出口活动，不仅有利于现有企业提高活力，还将激发更多新企业进入到进出口领域。
关铁信息共享、铁路运输货物无纸化通关以及海关与检验检疫业务的“五统一”，这些举措既然能够列到国务院的文件中，重要性自不必赘述，实际执行的难度应该也不会太大，有的已经在进行中了。
原文：
4.全面推广“双随机、一公开”监管。从进出口货物一般监管拓展到常规稽查、保税核查和保税货物监管等全部执法领域。推进全链条监管“选、查、处”分离，提升“双随机”监管效能。（海关总署牵头，相关部门按职责分工负责）
解读：
20条举措中，大多是在一个概括性的举措中包含多个近似但不同的具体措施，关于“双随机、一公开”的这一条，非常少有的只讲一件事，而且事实上也只关乎海关一家的工作。
这就很清楚地提醒我们，作为国务院推进改革的重要“抓手”，首先在海关查验工作中受到领导肯定，并已经在多个监管部门“开花”的“双随机、一公开”，怎么可能在海关停下继续深入推进的脚步，稍有减缓都是不可想象的。
下一步推进工作要求的关键词是“全面”、“拓展”和“全链条”，说白了，不再局限于查验环节了，将向事中、事后监管领域深入，要求进出口企业予以充分的重视，准确理解，并提前做好应对的准备。
原文：
5.推广应用“提前申报”模式。提高进口货物“提前申报”比例，鼓励企业采用“提前申报”，提前办理单证审核和货物运输作业，非布控查验货物抵达口岸后即可放行提离。（海关总署牵头，民航局、中国铁路总公司按职责分工负责）
解读：
从落实部门我们可以看出，港务部门未列其中，说明占进口货运最大比例的海运渠道已经在“提前申报”方面先行一步，并且积累了经验，空运、铁路运输将是下一步“提前申报”改革的聚焦领域，从事空运、铁路运输进口的企业，如果还不了解海关“提前申报”的有关规定和做法，现在就有必要提前做做功课了。
原文：
6.创新海关税收征管模式。全面创新多元化税收担保方式，推进关税保证保险改革，探索实施企业集团财务公司、融资担保公司担保改革试点。全面推广财关库银横向联网，加快推进税单无纸化改革。（海关总署、银保监会、财政部、人民银行、税务总局按职责分工负责）
解读：
以往关于“创新海关税收征管模式”的措施还都是集中在海关的部门设置、职责分工和业务流程的调整，也就是海关一家的事情，最多加上进出口企业一方。而这里对税收征管模式改革的要求，已经大大超出海关的范畴，参与方不仅不再只有海关和进出口企业，而且也不再是政府部门与进出口企业之间的事，“企业集团财务公司”、“融资担保公司”以及保险公司都出现在海关税收征管模式改革之中，有必要在开展业务前充分了解海关现有以及下一步税收征管的模式，准确接入。
原文：
7.优化检验检疫作业。减少双边协议出口商品装运前的检验数量。推行进口矿产品等大宗资源性商品“先验放后检测”检验监管方式。创新检验检疫方法，应用现场快速检测技术，进一步缩短检验检疫周期。（海关总署负责）
解读：
这是20条措施中少有的仅由海关一个部门负责的措施。
“减少双边协议出口商品装运前的检验数量”对出口企业意味着更加顺畅的通关环境，但也必须认识到，减少的是“装运前”的检验，这项工作同样会按照“简化事前审批，强化事中事后监管”的要求转为后续监管的内容。
矿产品等“先验防后检测”已经在进行中，具体可参见海关总署2018年第134号公告的规定，在这里只是要再次强调一件事，是先后顺序的调整，不是“取消”检测。
“现场快速检测技术”的应用当然惠及进出口企业，同时，对从事相关检测技术研发的企业，也是一大商机。
原文：
8.推广第三方采信制度。引入市场竞争机制，发挥社会检验检测机构作用，在进出口环节推广第三方检验检测结果采信制度。（海关总署牵头，相关部门按职责分工负责）
解读：
这是与“双随机、一公开”同样聚焦单一问题的具体措施，进出口企业可以期待一个更加公平、公开的检验检测市场在降低成本、增加透明度、提高效率等多方面对进出口业务的促进，社会检验检测机构则应当积极参与改革进程，充分把握其中的商机，实现社会效益与经济效益的“双赢”。
（三）提升通关效率，提高口岸物流服务效能
原文：
9.提高查验准备工作效率。通过“单一窗口”、港口电子数据交换（EDI）中心等信息平台向进出口企业、口岸作业场站推送查验通知，增强通关时效的可预期性。进境运输工具到港前，口岸查验单位对申报的电子数据实施在线审核并及时向车站、码头及船舶代理反馈。（交通运输部、海关总署、移民局、中国铁路总公司按职责分工负责）
解读：
作为“提升通关效率”这部分的第一条措施，专门强调查验“准备工作”效率，要求增强通关时效的“可预期性”，我们可以从中读出的言下之意是，目前影响通关效率的主要因素，早已不是海关查验，甚至整个海关通关过程了，而是由于“准备工作”导致通关时效的“可预期性”低，甚至“不可预期”。
这条措施对进出口企业是一个利好自不必言，我们更希望借此提示大家思考这样一个问题：近年来海关独自开展“压缩通关时间”的工作，不能说没有成效，然而，客观实际却是，通关时效的高与低，并不是海关一家可以控制和决定的，而应当是一项多部门整体性治理的题目，离开了其他部门的参与和支持，仅凭海关独力压缩，不但海关自己觉得累，企业也难以有真正的“获得感”，甚至适得其反，正当合法的权益还可能受到损害。
原文：
10.加快发展多式联运。研究制定多式联运服务规则。加快建设多式联运公共信息平台，加强交通运输、海关、市场监管等部门间信息开放共享，为企业提供资质资格、认证认可、检验检疫、通关查验、信用评价等一站式综合信息服务。推动外贸集装箱货物在途、舱单、运单、装卸等铁水联运物流信息交换共享，提供全程追踪、实时查询等服务。2019年底前，沿海及长江干线主要港口实现铁水联运信息交换和共享。2020年底前，基本建成多式联运公共信息平台。（交通运输部、发展改革委、商务部、中国铁路总公司牵头，海关总署、市场监管总局、民航局等相关部门按职责分工负责）
解读：
“多式联运”本身是运输业的升级，也会惠及进出口，对运输企业和进出口企业来说，从来不缺发展的愿望和动力，所以，我们看到措施主要是从规则制定、信息共享、搭建综合服务平台等方面提出要求，甚至具体到按时间、区域明确任务目标，这其实是从另一方面告诉我们，在讨论口岸营商环境优化和贸易便利化的话题时，早已不再是“口岸”一个环节的事，不能只瞄准“海关”、“商检”等这些部门说事了。
别忘了，平台的搭建和综合服务的提供，为众多技术类、服务类企业打开了新的空间。
原文：
11.创新边境口岸通关管理模式。推进与毗邻国家和地区共同监管设施的建设和共用，推动工作制度和通关模式的协调，支持陆路边境口岸创新通关管理模式。在毗邻港澳口岸实施更便利的通关措施，在有条件的口岸推广粤港澳“客、货车一站式通关”模式。（相关省、自治区人民政府牵头，交通运输部、海关总署、移民局按职责分工负责）
解读：
应当说，这一条措施的区域性特征明显，当然是优化口岸环境和促进贸易便利化必不可少的内容，但真正在促进进出口发展方面能够起到的作用还有待观察。
原文：
12.加快鲜活商品通关速度。在风险可控的前提下优化鲜活产品检验检疫流程，加快通关放行。总结推广合作经验，与毗邻国家确定鲜活农副产品目录清单，加快开通农副产品快速通关“绿色通道”。（海关总署、交通运输部、移民局及各省、自治区、直辖市人民政府按职责分工负责）
解读：
单独就某一类商品制定措施提出要求，“鲜活商品”的待遇是其他商品都无法比拟的，这里的原因一方面是商品“鲜活”的特性决定了行业和消费者都更加重视“快”，另一方面这类商品又与食品安全密切相关，“萝卜快了不洗泥”的情况又必须坚决杜绝，分寸的拿捏显得尤为重要。
从事鲜活商品进出口贸易的企业应当充分把握“特殊待遇”带来的机遇，密切关注相关措施落地的进程和具体内容、要求，对措施中“在风险可控的前提下”这个前提予以高度重视，既要抓住时机发展，又要积极防范风险。
（四）加强科技应用，提升口岸管理信息化智能化水平
原文：
13.加强国际贸易“单一窗口”建设。将“单一窗口”功能覆盖至海关特殊监管区域和跨境电子商务综合试验区等相关区域，对接全国版跨境电商线上综合服务平台。加强“单一窗口”与银行、保险、民航、铁路、港口等相关行业机构合作对接，共同建设跨境贸易大数据平台。推广国际航行船舶“一单多报”，实现进出境通关全流程无纸化。2018年底前，主要业务（货物、舱单、运输工具申报）应用率达到80%；2020年底前，达到100%；2021年底前，除安全保密需要等特殊情况外，“单一窗口”功能覆盖国际贸易管理全链条，打造“一站式”贸易服务平台。（海关总署牵头，相关部门按职责分工负责，各省、自治区、直辖市人民政府配合）
解读：
“单一窗口”覆盖范围进一步扩大，从功能、接入方和进度方面提出明确要求，对负责此项工作的各部门、各地区而言，意味着协调利益，工作的难度可想而知；对广大进出口企业来说，则意味着更加简便、统一和高效的通关环境。
我们不怀疑这一天能够到来，我们更期待这一天的早日到来。
原文：
14.推进口岸物流信息电子化。制定完善不同运输方式集装箱、整车货物运输电子数据交换报文标准，推动在口岸查验单位与运输企业中应用。实现口岸作业场站货物装卸、仓储理货、报关、物流运输、费用结算等环节无纸化和电子化。推动海运提单换提货单电子化，企业在报关环节不再提交纸质提单或提货单。2019年6月底前，实现内外贸集装箱堆场的电子化海关监管。2019年底前，在主要远洋航线实现海关与企业间的海运提单、提货单、装箱单等信息电子化流转。（海关总署、交通运输部、民航局、中国铁路总公司按职责分工负责，各省、自治区、直辖市人民政府配合）
解读：
信息电子化传输在近年来主要通过海关通关单证的“无纸化”实现，但是，无纸化≠电子化，很多时候只是将纸质单据人工转为电子版本申报，今后的要求是直接以电子化实现信息传输，而且，适用的范围也不再仅限于海关通关环节，而是要求向理货、物流、换单、费用结算环节拓展，必将对整个进出口贸易流程产生深远的影响。
进出口企业应当充分认识到变革的深度和广度，认识到传统的业务操作模式和习惯的思路方法都将随着改革的推进而发生质的变化，从现在开始就要及时转变观念，调整思路，顺应大势，主动以变应变，才不会被时代淘汰。
原文：
15.提升口岸查验智能化水平。加大集装箱空箱检测仪、高清车底探测系统、安全智能锁等设备的应用力度，提高单兵作业设备配备率。扩大“先期机检”、“智能识别”作业试点，提高机检后直接放行比例。2021年底前，全部实现大型集装箱检查设备联网集中审像。（海关总署、移民局按职责分工负责）
解读：
我们知道，措施具体到这个地步，说明实现的难度几乎不存在，甚至是已经成竹在胸，只待时机合适时出手了。
这就告诉进出口企业，海关等部门在推进监管智能化方面有想法、有步骤，当然，还要见实效。那么，作为被监管对象的进出口企业，面对这样的形势，又做了哪些应对的准备呢？
（五）完善管理制度，促进口岸营商环境更加公开透明。
原文：
16.加强口岸通关和运输国际合作。加快制修订国际运输双边、多边协定，推动与相关国家在技术标准、单证规则、数据交换等方面开展合作。扩大海关“经认证的经营者”（AEO）国际互认范围，支持指导企业取得认证，2020年底前，与所有已建立AEO制度且有意愿的“一带一路”国家海关实现AEO互认。加快实施检验检疫证书国际联网核查，重点推进与欧盟签署电子证书合作协议，2021年底前，与所有已签署电子证书合作协议且建有信息系统的国家实现联网核查。（交通运输部、海关总署、市场监管总局按职责分工负责）
解读：
国际运输合作有动作，例如2018年5月已经开始的TIR试点，海关总署公告2018年第42号（关于试点实施TIR公约有关事项），但是，力度和进度显然不够，从事相关业务的企业有必要关注今后更加广泛和深入的改革措施。
AEO的互认不只是海关给予高信用企业的优惠这么简单了，已经上升到优化营商环境和促进贸易便利化的高度，尽管措施仅在国际互认方面提出时间和对象的要求，并未对我国海关AEO企业的数量提出要求，然而，我们也看到，很多地方政府已经出台了给予海关高级认证企业的补贴政策，可以预见，在国际互认和地方促进两方面利好的作用下，申请成为海关AEO企业的热潮将持续升温。
原文：
17.降低进出口环节合规成本。严格执行行政事业性收费清单管理制度，未经国务院批准，一律不得新设涉及进出口环节的收费项目。清理规范口岸经营服务性收费，对实行政府定价的，严格执行规定标准；对实行市场调节价的，督促收费企业执行有关规定，不得违规加收其他费用。鼓励竞争，破除垄断，推动降低报关、货代、船代、物流、仓储、港口服务等环节经营服务性收费。加强检查，依法查处各类违法违规收费行为。2018年底前，单个集装箱进出口环节合规成本比2017年减少100美元以上。（财政部牵头，交通运输部、发展改革委、海关总署、市场监管总局、商务部、工业和信息化部等相关部门按职责分工负责，各省、自治区、直辖市人民政府配合）
解读：
对于这条措施，我们认为更为普遍意义上的“合规成本”的说法与措施的具体要求内容并不能完全合拍：
措施的具体要求内容是将“合规成本”等同于进出口企业在“合规状态”下付出的成本，可以理解为正常进出口业务的口岸环节成本，清理、降低这部分收费属于正常的减轻企业负担的措施。
而“合规成本”的本义，应当是指进出口企业为了实现合规的目的而付出的成本，包括事前的风险防范、事中和事后的争议解决等内容。企业正常的进出口业务并不必然包含这些内容，而是需要在“合规”意识的指导下，积极主动地采取风险防范和化解措施。在提高企业风险防范意识和水平的视角下，“合规”应当是企业今后重点加大投入的领域。
原文：
18.实行口岸收费目录清单制度。建立价格、市场监管、商务、交通、口岸管理、查验等单位共同参加的口岸收费监督管理协作机制。2018年10月底前，对外公示口岸收费目录清单，清单之外不得收费。加强行业管理和行业自律，引导口岸经营服务企业诚信经营、合理定价。（各省、自治区、直辖市人民政府负责）
解读：
这又是一条“触动利益”的措施，对进出口企业来说，自然是欢迎，但是，既然会触动利益，其落实的难度也就可想而知。我们提示在这个过程中可能被触动利益的单位，转变观念，摒弃以往巧立名目、擅自调价、模糊收费等做法，通过丰富服务内容和提升服务质量实现利益最大化。
公示口岸收费目录清单近在眼前，相信已经是有把握了，但是，企业真正关心的，是实际的落实执行，如有走样，如何监督纠正？真正担心的，是各种“变通”、“特例”，甚至无法预知的“新情况”。
原文：
19.公开通关流程及物流作业时限。制定并公开通关流程及口岸经营服务企业场内转运、吊箱移位、掏箱和货方提箱等作业时限标准，便利企业合理安排生产、制定运输计划。公布口岸查验单位通关服务热线，畅通意见投诉反馈渠道。（各省、自治区、直辖市人民政府牵头，交通运输部、海关总署、移民局配合）
解读：
在我国已经加入且已正式生效的《贸易便利化协定》（TRADE FACILITATION AGREEMENT，简称“TFA”）中，明确规定“成员国应当以‘非歧视和易获取’的方式公布进出口活动涉及的程序、单证、税费、归类/估价/原产地规定、惩罚、申诉等等内容”，“专门规定对关税和国内税以外的进出口规费和费用，要提前公布、定期审查并逐步减少”，我们欣喜地发现，在当今世界单边主义抬头并有所泛滥的情况下，我们不仅有坚定不移推动全球化的宣示，更有对贸易便利化国际协定的具体落实和推进。
这项措施的牵头部门是各省（自治区、直辖市）政府，提示大家，再遇到口岸环节作业拖延、投诉无门等情况时，不要简单地把所有问题扣到海关头上。
原文：
20.建立口岸通关时效评估机制。加强对整体通关时间的统计分析，每月通报各省（自治区、直辖市）整体通关时间。开展口岸整体通关时效第三方评估，适时向社会公布评估结果。将各省（自治区、直辖市）整体通关时间和成本纳入全国营商环境评价体系，科学设定评价指标和方法，初步建立常态化评价机制。（海关总署、发展改革委、发展研究中心按职责分工负责）
解读：
这项措施可能是唯一与进出口企业没有直接关系的一项，也可能是各省（自治区、直辖市）最为头疼的一项。我们知道，虽然“唯指标论”或者“唯考核论”已经受到越来越多的批评，但却不得不承认“指标”、“考核”对于政府部门工作的巨大引导和促进作用。
不难理解，无论指标如何设定，评估如何开展，衡量这项措施是否真正得到落实，应当以进出口企业的实际感受和评价为准，从这个意义上说，这项措施其实是赋予了进出口企业评判的权力，这是不是也算一个“利好”？
