按：海关于2016年在报关单中增加“支付特许权使用费确认”的申报项目，我们随即就这一改革存在的问题做出风险提示；2017年，海关对这一申报项目的要求作出修改，仍然难尽如人意，我们也在第一时间为进出口企业提示了相关风险。本文是对从去年到今年的几篇相关文稿的归纳整合，希望以一个整体性的姿态传递出我们对这一申报项目的意见和建议。
事件1：
2016年3月24日，海关总署发布2016年第20号公告，修订《中华人民共和国海关进出口货物报关单填制规范》（以下简称“《报关单规范》”），自2016年3月30日起执行。4月15日，海关总署发布2016年第28号公告，确定根据新的报关单填制规范修改后的报关单格式自2016年5月16日起启用。
事件2：
2017年3月16日，海关总署发布2017年第13号公告，对《报关单填制》进行修订，修订后的《报关单规范》于2017年3月29日起执行，同时，海关总署2016年第20号公告废止。
评析1：
事件1可谓当年海关改革的一出“重头戏”，其重要意义至少体现为四点：
一是此事事关所有进出口企业，影响到所有进出口货物的申报；
二是修订的《报关单规范》是对过去多年零星见诸海关若干业务领域、不同层级文件中有关报关单填制要求的总结和梳理；
三是新增加的“特殊关系确认”、“价格影响确认”、“支付特许权使用费确认”3项确认增强了海关监管的力度，对企业的守法经营和风险应对都提出了更高的要求；
四是随着新《报关单规范》的执行，沿用多年的报关单格式也做出重大修改。
然而，随着事件2的出现，我们发现，无论是对进出口企业而言，还是就海关监管体制而言，都是如此重要的一项改革，执行不满一年即被废止，实属罕见。
要知道，事件1废止的是海关总署2008年第52号公告和2013年第30号公告，也就是说，在此之前的《报关单规范》是在执行了3-8年不等的时间后，才被新的规范所代替，而事件1中的2016年第20号公告如此“短命”，着实令人不得不怀疑当初政策出台的严肃性。
报关单是进出口活动中海关履行监管职责和企业履行申报义务的具体载体，因此，对报关单申报内容和要求作出明确规范，不仅关系到海关有效监管的实施，也关系到企业的法律责任，其重要性不言而喻。
一般来说，《报关单规范》是对之前申报要求的总结，更为重要的作用，则是对今后一段时间的申报进行指导，既要求完整性，也要有一定的前瞻性，以保证政策的稳定性，使进出口从业者能够有所适从，而这同时也是政策权威性的体现。
如果在《报关单规范》的规定上出现随意性，甚至是方向性的失误，首当其冲的影响是使企业无所适从，无辜“躺枪”，增加程序性和实体性负担，遭受不应有的损失，甚至受到处罚；而对于政策制定和执行部门来说，“朝令夕改”的后果同样严重：增加行政成本，降低行政效率，政策的严肃性和政府机关的权威性受到质疑。
令人遗憾的是，如果仔细观察一下事件1和事件2的具体内容，我们会发现，尽管确实有一些修订是因为新要求所导致，但是，更为突出的变化则恰恰是由于当初政策出台时的不够严谨，而不得不在短时间内再次做出修订。
评析2：
关于不够严谨这一点，“支付特许权使用费确认”的申报项目是一个明显的例子。
在报关单申报项目中增加“支付特许权使用费确认”等3项内容是事件1最引人注目的变化，也是报关单格式修改的最主要原因，其重要性无需赘言。但是，正是这样一个重大的变化，从一出台就伴随着众多的质疑和不解。
我们曾经指出，事件1有关“支付特许权使用费确认”的申报规定“既不利于减轻企业负担，妨碍提高通关效率，也无助于海关准确掌握特许权使用费的真实状态，难以做到有针对性的监管，与增加这一申报项目的目的南辕北辙”。
这是因为：
事件1的《报关单规范》第四十五项对于“支付特许权使用费确认”的规定是，“本栏目根据《审价办法》第十三条，填报确认进出口行为中买方是否存在向卖方或者有关方直接或者间接支付特许权使用费。特许权使用费是指进出口货物的买方为取得知识产权权利人及权利人有效授权人关于专利权、商标权、专有技术、著作权、分销权或者销售权的许可或者转让而支付的费用。如果进出口行为中买方存在向卖方或者有关方直接或者间接支付特许权使用费的，在本栏目应填报‘是’，反之则填报‘否’”。
按照填制规范所述，该项目的申报依据是《审价办法》的第十三条，该条是列举特许权使用费视为“与进口货物有关”的情形，而如果我们看一下《审价办法》就会发现，其中有关特许权使用费的条款不只是第十三条，还包括第十四条，即特许权使用费的支付视为“构成进口货物向中华人民共和国境内销售的条件”的情形，更为重要的是，在《审价办法》的第十一条（三）项中明确列明了特许权使用费不计入完税价格的两种情形：“特许权使用费与该货物无关”和“特许权使用费的支付不构成该货物向中华人民共和国境内销售的条件”，也就是说，只要满足两种情形之一的就不应将特许权使用费计入货物完税价格，换言之，必须同时满足两种情形时特许权使用费才应当计入完税价格，申报才有意义。
现在的问题是，《报关单规范》的确认要求仅仅依据《审价办法》第十三条，并未包含第十四条的规定，更不考虑第十一条（三）项的排除性规定，笼统地要求只要支付就要申报，势必造成申报的混乱和无效。
例如，《宪法》规定，中华人民共和国公民可以被选为国家主席的条件有2条：“有选举权和被选举权”和“年满四十五周岁”，2个条件必须同时满足，缺一不可，我们不能说只要有选举权和被选举权就都可以被选为国家主席，或者只要年满四十五周岁就可以被选为国家主席，如果只依据2个条件之一来确定候选人范围，将出现极为荒唐的局面。
而在《报关单规范》对“支付特许权使用费确认”申报的规定中，我们看到的正是这种只依据2个条件之一就要求申报的荒唐局面，将使得大量不构成销售条件的特许权使用费支付也要申报，既不利于减轻企业负担，妨碍提高通关效率，也无助于海关准确掌握特许权使用费的真实状态，难以做到有针对性的监管，与增加这一申报项目的目的南辕北辙。
评析3：
事件1的另一个不严谨之处在于，本应是兼顾海关监管效率与企业申报便利的《报关单规范》，却将企业置于“陷阱”之中。
我们发现，即使暂不考虑“构成销售条件”的问题，按照《报关单规范》的做法，只从《审价办法》第十三条出发考察申报规范，问题依然存在。
联系《报关单规范》的要求就会发现，《审价办法》第十三条是对“特许权使用费与进口货物有关”的情形的列举，但填报的目的却只是“确认进出口行为中买方是否存在向卖方或者有关方直接或者间接支付特许权使用费”，我们知道，“支付特许权使用费”和“特许权使用费与进口货物有关”是两个完全不同的概念，对企业而言，直接关系到是否要为支付特许权使用费交纳进口税款的问题，处理失当，还可能给企业带来因申报不实遭受处罚的不利后果。而《报关单规范》的“本栏目根据《审价办法》第十三条”的这种表达实际上设置了一个将“支付特许权使用费”与“特许权使用费与进口货物有关”直接划等号的“陷阱”，使企业陷入一旦填报“是”则被视为承认“特许权使用费与进口货物有关”的不利境地，而如果填报“否”又将招致未如实申报“支付特许权使用费”情况的怀疑。
一项政策的出台，能够兼顾行政效率与企业利益当然最好，难以兼顾的话，能够保证其中之一也不为过，但是，无论如何也不应当出现牺牲一方利益，甚至将一方置于“陷阱”之中的政策。
牺牲行政机关与相对人任何一方利益的政策都难以称得上严肃和严谨，而事实上，牺牲行政机关利益的政策并不多见，一旦出现“被牺牲”的情况，往往都是相对人的利益，在事件1中出现的正是这种相对人利益受损的情况。应当说，这与党中央和国务院提出的“治理体系和治理能力现代化”的方向要求难以吻合。
