3月5日，受邀参加海关总署政法司组织的海关立法工作企业座谈会，结合参与《中国贸易便利化报告（2020）》等工作实践，作如下发言：
一、关于“商界参与海关立法”
全国人大、国务院通过《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等法律法规确立“科学立法”、“民主立法”的原则和具体规定，为实现《贸易便利化协定》有关“向贸易商及其他利益相关方提供机会和适当时限，就与货物、包括过境货物的流动、放行和结关相关的拟议或修正的普遍适用的法律法规进行评论”（以下简称“商界参与立法”）的要求提供制度保障。
海关通过《海关立法工作管理规定》（海关总署令第180号）予以落实，较好地体现《贸易便利化协定》有关“商界参与立法”的要求：
1．从立法原则到立项、起草、审查、修改或者废止、立法后评估各阶段均为商界参与提供机会和适当时限；
2．商界参与立法对象包括“规章”和“规范性文件”，覆盖海关对外发布的各层级法规文件；
3．商界参与形式分为“海关主动征求意见”和“商界主动提出建议”2种；
4．商界参与方式包括“提出立法建议”、“参与起草”、“书面征求意见”、“参加座谈会、论证会、听证会”、“参与实地调研”、“互联网公开征求公众意见”、“参与立法后评估”和“提出清理建议”多种；
5．海关总署和直属海关的法制部门和业务部门均有义务为商界提供参与立法机会；
6．行政相对人、企业、有关单位、社会团体、专家学者、组织和公民代表、公众均有权参与立法。
海关重视在立法过程中落实商界参与的规定，采取网站公开征求意见、召开立法（政策）座谈会等方式，听取商界意见建议。2018年9月以来（截至2019年2月21日）通过海关总署网站“征求意见”栏目公开征求意见1次，涉及修改45部规章；召开座谈会2次，分别针对“二次申报”改革和2019年海关立法计划征求商界意见建议。
存在问题：
1．规定强制性不同，海关拥有较大自由裁量权。
商界参与海关立法的规定中，多数为海关“可以”，少数为海关“应当”或者行政相对人“可以”，在多数情况下，商界的参与非海关立法的必经程序，不具强制性，商界参与海关立法的制度性保障力度不够。但在《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》有关商界参与立法的规定中，多数为立法机关（部门）“应当”，少数为立法机关（部门）“可以”。
通过以上对比可见，法律层级越高，对商界参与立法规定的强制性越强，说明商界参与对于立法工作的重要性越高，海关立法过程中有关商界参与规定的强制性较弱，为海关留出较大自由裁量空间。
2．商界参与程度受限，主动参与空间较小。
商界参与立法的“海关主动征求意见”和“商界主动提出建议”2种形式，在立法层级和阶段、参与方式、主体、参与人范围等方面存在显著差异：
“海关主动征求意见”在规章和规范性文件的立项、起草、审查和立法后评估4个阶段均有规定，“商界主动提出建议”仅限规章的立项和修改或者废止阶段；
“海关主动征求意见”方式包括“征求立法建议”、“邀请参与起草”、“书面征求意见”、“座谈会”、“论证会”、“听证会”、“实地调研”、“海关互联网站上公开征求公众意见”和“邀请参与立法后评估”等多种，“商界主动提出建议”仅限“提出立法（清理）建议”；
“海关主动征求意见”的主体包括总署和直属海关的法制部门及业务部门，“商界主动提出建议”不包括向“直属海关业务部门”提出；
“海关主动征求意见”的对象包括“行政相对人、企业”（立项）、“行政相对人”（起草和审查规章及规范性文件）、“有关单位、社会团体、专家学者”（参与起草规章）、 “组织和公民代表”（起草规章听证会）、“公众”（审查规章）、“专家学者、社会团体、行政相对人”（立法后评估），“商界主动提出建议”仅限“行政相对人、企业”（立项、修改或者废止规章）。
3．商界参与立法范围存在缺失，未建立定期磋商机制。
《海关立法工作管理规定》所称“海关立法”活动范围包括3类：海关规章、海关总署规范性文件和直属海关规范性文件，但商界参与海关立法活动的范围中未包括“海关总署规范性文件”这一种类。事实上，海关总署规范性文件（海关总署制定并以海关总署公告形式对外发布的涉及行政相对人权利、义务，具有普遍约束力的文件）的立法活动是3类立法活动中最为频繁的，2018年全年破纪录的221份公告，由于《海关立法工作管理规定》未对商界参与此类立法活动做出任何规定，导致商界没有机会对此类频繁发生的立法活动进行有效的评论。
另一方面，海关总署规范性文件中存在的不规范情形也较多，例如：发布日期与施行日期相同甚至晚于施行日期，序号缺失，文字错误，规定事项反复甚至矛盾等。而这些问题在海关规章中出现较少，应当看到，商界参与立法在其中起着不可替代的作用。
建议：
1．全面落实《海关立法工作管理规定》要求，提高商界参与程度；
2．尽快修改《海关立法工作管理规定》，弥补商界参与海关立法在海关总署规范性文件这一高频领域的缺失；
3．对接《贸易便利化协定》，探索建立海关与商界的定期磋商机制；
4．扩大商界参与范围，除海关法规外，尝试在海关工作计划、工作总结的制定过程中增加商界参与。
